Александр Криницын, эксперт портала "Правовые аспекты энергоснабжения"
Обеспечение доступа к электрическим сетям создает фактическую возможность потребления электрической энергии, что в конечном итоге обуславливает системное значение таких отношений для сферы электроэнергетики.
Вместе с тем, в законодательстве и правоприменительной практике до настоящего момента остается нерешенным ряд проблем, оказывающих существенное влияние на развитие отношений по технологическому присоединению.
Одной из таких проблем является неоднозначность статуса генерирующей организации в отношениях по технологическому присоединению, спровоцированная распространением практики расширительного толкования требований законодательства.
В частности, речь идет о пункте 5 Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденных постановлением Правительства РФ от 27.12.2004 № 861 (далее по тексту – Правила технологического присоединения, Правила)), согласно которому при присоединении энергопринимающих устройств к распределительным устройствам электростанции, последняя должна выполнять функции сетевой организации в части определения технической возможности технологического присоединения, согласования технических условий с субъектами оперативно-диспетчерского управления и смежными сетевыми организациями, а также выполнения необходимых условий договора.
Так, правоприменительная практика зачастую руководствуется тезисом о том, что в части осуществления мероприятий по технологическому присоединению закон приравнивает владельцев электростанций к сетевым организациям, распространяя на них обязательства сетевых организаций по заключению договора технологического присоединения и последующему выполнению его условий[1]. Также имеют место случаи признания (в соответствии с Федеральным законом от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях») генерирующей организации субъектом естественной монополии на рынке оказания услуг по передаче электрической энергии в части технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства[2]. В результате изложенного на генерирующие организации возлагается обязанность по рассмотрению заявок потребителей на технологическое присоединение их энергопринимающих устройств, а необоснованный отказ в рассмотрении таких заявок сопряжен со значительными правовыми и антимонопольными рисками.
Вместе с тем, подобное расширительное толкование положений пункта 5 Правил технологического присоединения представляется, на наш взгляд, необоснованным ввиду следующих обстоятельств.
В настоящий момент регулирование вопросов обеспечения доступа к электрическим сетям посредством технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее по тексту – Закон об электроэнергетике, Закон) и Правилами технологического присоединения.
Согласно части 1 статьи 26 Закона об электроэнергетике технологическое присоединение к объектам электросетевого хозяйства энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ, на основании договора об осуществлении технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства, заключаемого между сетевой организацией и обратившимся к ней лицом. Указанный договор является публичным.
Пункт 6 Правил технологического присоединения содержит коррелирующую названным положениям норму, в соответствии с которой заключение договора на технологическое присоединение для сетевой организации является обязательным, а при необоснованном отказе или уклонении от его заключения заинтересованное лицо вправе обратиться в суд с иском о понуждении сетевой организации к заключению договора и взыскании убытков, причиненных таким необоснованным отказом или уклонением.
Таким образом, договор на технологическое присоединение к электрическим сетям энергопринимающих устройств потребителей прямо отнесен законом к публичным договорам.
В соответствии со статьей 426 Гражданского кодекса РФ публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.).
Из данного определения следует, что публичность договора определяется характером деятельности коммерческой организации, которую она осуществляет. Соответственно, именно предмет осуществляемой субъектом электроэнергетики деятельности должен определять наличие у него гражданско-правовой обязанности по заключению договора на технологическое присоединение с потребителем.
В соответствии со статьей 3 Закона об электроэнергетике субъекты электроэнергетики – лица, осуществляющие деятельность в сфере электроэнергетики, в том числе производство электрической, тепловой энергии и мощности, приобретение и продажу электрической энергии и мощности, энергоснабжение потребителей, оказание услуг по передаче электрической энергии, оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, сбыт электрической энергии (мощности), организацию купли-продажи электрической энергии и мощности.
По смыслу действующего законодательства под генерирующей организацией следует понимать организацию, владеющую на праве собственности или ином законном основании генерирующим оборудованием, используемым для производства и продажи (поставки) электрической энергии (мощности) и (или) тепловой энергии (мощности) на оптовый или розничные рынки для дальнейшего преобразования, передачи, распределения и продажи (поставки) потребителям.
Под сетевой же организацией согласно пункту 2 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 27.12.2004 № 861 (далее по тексту – Правила недискриминационного доступа), понимается организация, владеющая на праве собственности или на ином установленном федеральными законами основании объектами электросетевого хозяйства, с использованием которых такие организации оказывают услуги по передаче электрической энергии и осуществляют в установленном порядке технологическое присоединение энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям.
При этом из пункта 10 Правил недискриминационного доступа следует, что договор на оказание услуг по передаче электрической энергии не может быть заключен ранее договора на технологическое присоединение энергопринимающих устройств физических и юридических лиц к электрическим сетям.
Изложенное, по мнению Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, сформулированному в постановлении от 08.09.2009 № 6057/09, свидетельствуют о том, что передача электрической энергии неразрывно связана с технологическим присоединением к электрическим сетям, а мероприятия по технологическому присоединению к электрической сети осуществляются непосредственно с целью последующей передачи электрической энергии для потребителя.
Таким образом, услуга по осуществлению технологического присоединения к электрическим сетям сетевой организации в отрыве от услуги по передаче электрической энергии, оказываемой этой сетевой организацией, рассматриваться не может и в принципе не образует отдельного вида экономической деятельности.
В связи с этим необходимо учитывать, что согласно статье 3 Закона об электроэнергетике услуги по передаче электрической энергии – комплекс организационно и технологически связанных действий, в том числе по оперативно-диспетчерскому управлению, обеспечивающих передачу электрической энергии через технические устройства электрических сетей в соответствии с обязательными требованиями.
Согласно же статье 6 Федерального закона от 26.03.2003 № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике» (далее по тексту – Закон № 36) юридическим лицам запрещается совмещать деятельность по передаче электрической энергии с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии.
Отсюда следует, что генерирующие организации, по роду своей деятельности осуществляющие производство и поставку электрической энергии (мощности), в силу законодательного запрета не могут оказывать услуги по передаче энергии с использованием электросетевого оборудования.
Соответственно, оказание генерирующей организацией услуги по технологическому присоединению в отрыве от передачи электрической энергии невозможно как технически (поскольку технологическое присоединение является обязательной составляющей единого технологического процесса оказания услуг по передаче электрической энергии), так и юридически (поскольку законодатель фактически исключил такую возможность, установив императивное требование об обязательности заключения договора на технологическое присоединение только в отношении сетевых организаций, и, обусловив возможность заключения договора на передачу электрической энергии необходимостью заключения договора на технологическое присоединение).
В соответствии с частью 1 статьи 26 Закона об электроэнергетике по договору об осуществлении технологического присоединения сетевая организация принимает на себя обязательства по реализации мероприятий, необходимых для осуществления такого технологического присоединения, в том числе мероприятий по разработке и в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации об электроэнергетике, согласованию с системным оператором технических условий, обеспечению готовности объектов электросетевого хозяйства, включая их проектирование, строительство, реконструкцию, к присоединению энергопринимающих устройств и (или) объектов электроэнергетики, урегулированию отношений с третьими лицами в случае необходимости строительства (модернизации) такими лицами принадлежащих им объектов электросетевого хозяйства (энергопринимающих устройств, объектов электроэнергетики).
Согласно пункту 3 Правил технологического присоединения сетевая организация обязана выполнить в отношении любого обратившегося к ней лица мероприятия по технологическому присоединению при условии соблюдения им Правил и наличии технической возможности технологического присоединения.
Следовательно, положения действующего законодательства определяют именно сетевую организацию как уполномоченного субъекта, обязанного оказывать услуги по технологическому присоединению в отношении каждого обратившегося к ней в установленном порядке потребителя.
Согласно же пункту 5 Правил при присоединении энергопринимающих устройств к распределительным устройствам электростанции последняя выполняет функции сетевой организации, но только в части определения технической возможности технологического присоединения, согласования технических условий с субъектами оперативно-диспетчерского управления и смежными сетевыми организациями, а также выполнения необходимых условий договора.
При этом из содержания данного пункта не следует, что генерирующая организация, к сетям которой планируется осуществить технологическое присоединение, должна выполнять все функции сетевой организации по отношению к потребителю. Таким образом, отсутствуют достаточные основания полагать, что на владельца электростанции возложены и иные обязанности, необходимые для реализации договорных отношений по технологическому присоединению, в том числе по разработке и выдаче проекта договора и технических условий, а также выполнения действий, направленных на фактическое присоединение.
Возложение некоторых функций сетевой организации на электростанцию при поступлении заявки на технологическое присоединение не свидетельствует и об осуществлении производителем электрической энергии деятельности по ее передаче, поскольку это прямо запрещено статьей 6 Закона № 36-ФЗ.
Таким образом, обязательность заключения договора на технологическое присоединение закреплена действующим законодательством только для организаций, осуществляющих деятельность по передаче электрической энергии, т.е. для сетевых организаций.
Полагаем, что возложение на электрические станции в рамках отношений по технологическому присоединению к распределительным устройствам электростанции всех функций сетевой организации требует распространения на такие отношения нормативных положений, регулирующих порядок установления платы за технологическое присоединение.
Вместе с тем, действующее законодательство не содержит четких требований к порядку установления платы за технологическое присоединение к распределительным устройствам электростанций.
Так, пунктом 30.1 Правил технологического присоединения установлено, что если присоединение энергопринимающих устройств требует строительства (реконструкции) объекта электросетевого хозяйства, не включенного в инвестиционные программы на очередной период регулирования, то сетевая организация обязана обратиться в уполномоченный орган в области государственного регулирования тарифов для установления платы за технологическое присоединение по индивидуальному проекту.
В соответствии с пунктом 12 Методических указаний по определению размера платы за технологическое присоединение к электрическим сетям, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 30.11.2010 № 65-э/5, при установлении платы за технологическое присоединение учитываются расходы сетевой организации по осуществлению технологического присоединения заявителя, в том числе расходы на подготовку сетевой организацией технологических условий и их согласование с системным оператором, разработку сетевой организацией проектной документации согласно обязательствам, предусмотренным техническими условиями и т.п.
Иными словами, размер платы за технологическое присоединение, являясь существенным условием договора, определяется исходя из состава мероприятий, которые должны выполнить стороны при конкретном технологическом присоединении.
Абзацами 3, 4 части 2 статьи 23.2 Закона об электроэнергетике предусмотрено, что затраты на проведение мероприятий по технологическому присоединению, в том числе расходы сетевой организации на строительство и (или) реконструкцию необходимых для присоединения объектов электросетевого хозяйства, включаются в расходы, учитываемые при установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии и (или) платы за технологическое присоединение. При этом не допускается включение расходов, учтенных при установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии, в состав платы за технологическое присоединение и расходов, учтенных при установлении платы за технологическое присоединение, в состав тарифов на услуги по передаче электрической энергии.
С 1 января 2011 года не допускается включение в состав платы за технологическое присоединение инвестиционной составляющей на покрытие расходов, связанных с развитием существующей инфраструктуры, в том числе связей между объектами территориальных сетевых организаций и объектами единой национальной (общероссийской) электрической сети, за исключением расходов на строительство объектов электросетевого хозяйства – от существующих объектов электросетевого хозяйства до присоединяемых энергопринимающих устройств и (или) объектов электроэнергетики.
Соответственно, все затраты на проведение мероприятий по технологическому присоединению сетевой организации должны компенсироваться либо за счет тарифа на технологическое присоединение, либо за счет тарифа на передачу электрической энергии.
При этом, положения законодательства, регулируя отношения сетевой организации по установлению платы за технологическое присоединение по индивидуальному проекту, не учитывают особенности правового статуса генерирующих организаций, не имеющих тарифа на передачу электрической энергии, который мог бы обеспечить им компенсацию затрат по технологическому присоединению, не подлежащих включению в размер платы за технологическое присоединение.
Результатом изложенного является неблагоприятная для генерирующих организаций практика, при которой органы регулирования тарифов устанавливают для них плату за технологическое присоединение потребителя к распределительным устройствам станции без учета расходов на строительство (реконструкцию, модернизацию) распределительных устройств, что не позволяет генерирующим организациям компенсировать в полном объеме расходы на осуществление технологического присоединения[3]. Также имеют место и случаи, когда правоприменительные органы приходят к выводу о принципиальной невозможности установления платы за технологическое присоединение по индивидуальному проекту для владельцев электростанции[4].
На наш взгляд, отсутствие в законодательстве специальных норм, регулирующих порядок утверждения платы за технологическое присоединение к генерирующим объектам, лишний раз свидетельствует об исключительной природе отношений по технологическому присоединению к распределительным устройствам электростанций и о законодательном возложении обязанности по обеспечению доступа потребителей к электрическим сетям только на сетевые (но не на генерирующие) организации.
[1] См., например, постановления Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.02.2012 по делу № А57-12101/2011, от 23.03.2012 по делу № А57-11855/2011.
[2] См., например, постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 27.01.2012 по делу № А46-7025/2011.
[3] См., например, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.02.2012 по делу № А57-12101/2011.
[4] См., например, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2012 по делу № А57-12100/2001.
Правовые заключения — подготовка юридических заключений по сложным вопросам энергетики.
