Марина Муравьева,
эксперт интернет-проекта
«Правовые аспекты энергоснабжения»
Анализ тенденций реформирования законодательства, регулирующего земельные отношения, позволяет прийти к выводу о повышении внимания законодателя к вопросам приобретения прав на земельные участки для целей размещения линейных объектов[1]. Такое внимание обусловлено, в частности, особой конфигурацией, территориальным расположением этих объектов и соответствующих земельных участков, функциональным назначением, социальной значимостью линейных объектов (в частности, линейных объектов энергетики) и наличием интереса государства в их размещении.
Важной особенностью линейных объектов является также и то, что они лишь частично ограничивают права собственника или иного пользователя земельного участка, на котором размещаются, и, как правило, не препятствуют разрешенному использованию земельных участков данными субъектами. В связи с этим оформление собственниками линейных объектов права собственности или аренды на такие земельные участки в целях размещения линейных объектов не всегда целесообразно[2].
С учетом изложенного, вопрос определения оптимальной правовой конструкции для целей размещения линейных объектов представляет особый интерес как в практическом, так и теоретическом плане. Рассмотрение же этого вопроса следует начать с выявления имевших место до 1 марта 2015 года видов прав на земельные участки для размещения линейных объектов.
Так, наибольшее распространение среди видов прав на землю для целей строительства, эксплуатации линейных объектов (в т.ч. линейных объектов энергетики) до 1 марта 2015 года получили право собственности и право аренды. В частности, согласно ранее действовавшей редакции Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) предоставление заинтересованным лицам публичных земельных участков для строительства линейных объектов осуществлялось с предварительным согласованием мест размещения объектов в аренду без проведения торгов либо без предварительного согласования мест размещения объектов в собственность или в аренду на торгах (за некоторыми исключениями).
Собственники наземных линейных сооружений могли приобрести земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на которых располагались такие объекты, в собственность или аренду в порядке реализации исключительного права в соответствии со статьей 36 ЗК РФ. Содержащаяся в п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 12.12.2011 № 427-ФЗ) норма прямо предусматривала, что юридические лица могут переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на которых расположены линейные объекты, на право аренды таких земельных участков или приобрести такие земельные участки в собственность до 1 января 2015 года.
В целях «ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры» предусматривалась возможность установления публичного сервитута нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления (пп. 2 п. 3 ст. 23 ЗК РФ).
Что касается размещения линейных объектов на земельных участках, находящихся в частной собственности, то собственники линейных объектов (в т.ч. планируемых к строительству) могли заключить договор аренды или договор купли-продажи соответствующих земельных участков в случае достижения соглашения с их собственниками. В соответствии со статьей 274 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) (в редакции, действовавшей до 1 марта 2015 года) для использования земельных участков, находящихся в частной собственности, в целях «прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов» также мог быть установлен сервитут (по соглашению сторон либо по решению суда). Вместе с тем, вопросы юридической допустимости и порядка установления права ограниченного пользования земельным участком применительно к размещению (прежде всего, строительству) линейных объектов нередко становились предметом доктринальных дискуссий[3]. Единообразное понимание указанных норм не находило своего отражения и в судебной практике.
Важной вехой совершенствования правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере стало принятие Федерального закона от 21.07.2011 № 257-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», дополнившего статью 90 ЗК РФ значимым нормативным положением, в силу которого не требуется оформление каких-либо прав собственников объектов трубопроводного транспорта (в порядке, установленном ЗК РФ) на земельные участки, где размещены подземные объекты трубопроводного транспорта, относящиеся к линейным объектам. При этом согласно п. 8 ст. 90 ЗК РФ у собственников земельных участков возникают ограничения прав в связи с установлением охранных зон таких объектов.
В целом же очевидно выделялись следующие проблемные аспекты существовавшего до 1 марта 2015 года правового регулирования отношений, связанных с приобретением прав на землю для размещения линейных объектов:
- длительность и сложность оформления прав на земельные участки для размещения линейных объектов;
- неопределенность в части возможности заключения соглашения об установлении сервитута в отношении публичных земельных участков, в том числе предоставленных третьим лицам;
- неопределенность в части допустимости осуществления строительства линейного объекта на условиях сервитута.
23 июня 2014 года был подписан Федеральный закон № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 171-ФЗ), кардинальным образом изменивший с 1 марта 2015 года правовое регулирование отношений по предоставлению земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Закон № 171-ФЗ затронул также и вопросы предоставления и использования земельных участков для целей размещения линейных объектов энергетики.
В частности, была закреплена принципиальная возможность заключения договора аренды публичных земельных участков без проведения торгов, в случае необходимости предоставления земельных участков юридическим лицам для размещения объектов федерального, регионального или местного значения, объектов связи, нефтепроводов, а также объектов, предназначенных для обеспечения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения (пп. 4 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ).
Закон № 171-ФЗ прямо предусмотрел также и возможность заключения соглашения об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в случаях, установленных гражданским, земельным законодательством, федеральными законами, в частности, в случаях размещения линейных объектов (ст. 39.23 ЗК РФ). При этом сервитут может устанавливаться по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и лицом, которому земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, в аренду или безвозмездное пользование (п. 6 ст. 274 ГК РФ, ст. 39.24 ЗК РФ).
На необходимость реформирования норм о сервитутах было обращено внимание еще в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, из которой следовало, что имеющееся нормативное регулирование сервитутов в тексте ГК РФ недостаточно главным образом вследствие отсутствия определения содержания сервитутов, хотя их содержание как вещных прав должно исчерпывающим образом определяться законом. В связи с этим в юридической литературе отмечалось, что попытка более детального регулирования вопросов установления сервитута в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, нашедшая свое отражение в главе V.3 ЗК РФ, до появления соответствующих положений в ГК РФ является обоснованной[4].
Вместе с тем сервитут в отношении публичных участков вызывает множество вопросов и критических оценок. Так, в рамках совместной XVI Международно-практической конференции и IX Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения» (ноябрь 2015 года, Москва, МГУ) была высказана позиция о том, что новые нормы законодательства в той части, в которой данный институт ущемляет права арендаторов публичных земельных участков, а также не учитывает правовой режим линейных объектов (и, как следствие, создает трудности при оформлении прав на возведенные объекты), требуют скорейшей доработки.
Кроме того, 1 марта 2015 года было ознаменовано появлением нового института земельного законодательства – использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, без предоставления земельных участков и установления сервитута. В частности, установлена возможность эпизодического бесплатного использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, в случаях капитального или текущего ремонта линейного объекта, а также размещения линейных объектов, виды которых установлены Правительством РФ[5] (ст. 39.33 ЗК РФ).
Законом № 171-ФЗ внесены изменения и в абз. 2 п. 1 статьи 274 ГК РФ в части уточнения целей установления сервитута: ранее закрепленная в статье единственно возможная цель установления сервитута (для «прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации») заменена более абстрактной целью – для «строительства, реконструкции и (или) эксплуатации линейных объектов, не препятствующих использованию земельного участка в соответствии с разрешенным использованием». С одной стороны, необходимо подчеркнуть правоприменительную значимость указанного уточнения, закрепляющего принципиальную допустимость осуществления строительства, реконструкции всех без исключения линейных объектов (в т.ч. относящихся к движимому имуществу) на основании соглашения о сервитуте. С другой стороны, по-прежнему не устранена имеющаяся неоднозначность в части толкования нормативного положения, предусматривающего возможность осуществления строительства линейных объектов на основании сервитута. Указанное обстоятельство обусловлено тем, что по смыслу статьи 274 ГК РФ правом требования установления сервитута обладает лишь собственник господствующей (существующей) недвижимой вещи (которой может и не быть на момент установления сервитута для строительства линейного объекта).
В заключение следует отметить, что вышеизложенные новеллы в целом свидетельствуют о наметившихся положительных тенденциях законодательного регулирования отношений, связанных с возникновением прав на землю для обеспечения строительства и функционирования линейных объектов. Однако, абсолютно очевидна при этом и потребность в дальнейшем совершенствовании нормативной основы рассматриваемых отношений.
[1] В Земельном кодексе Российской Федерации (подп. 7 п. 5 ст. 27, в ред. Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ) под размещением объекта понимается строительство, реконструкция и (или) эксплуатация объекта.
Нормативное содержание понятия «линейный объект» в настоящее время объективировано в статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также ряде иных федеральных законов (п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», п. 5 ч. 3 ст. 11 Водного кодекса Российской Федерации, п. 4 ч. 1 ст. 21 Лесного кодекса Российской Федерации, п. 6 ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»).
Так, например, в соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под линейными объектами понимаются линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.
[2] Мосенков А. Оформление прав на землю под линейными объектами // ЭЖ-Юрист. 2005. № 45; Бочаров М.В., Королев Д.В. Оформление земельных отношений под объектами недропользования и линейными объектами: актуальные проблемы и перспективы законодательного регулирования // Правовые вопросы строительства. 2010. №1. С. 16-22.
[3] Арсланалиев М.А. Публичные сервитуты при строительстве, размещении и эксплуатации линейных объектов // Предпринимательское право. 2008. Специальный выпуск; Волков Г.А., Голиченков А.К., Хаустов Д.В. Проблемы совершенствования правового регулирования публичных сервитутов для обеспечения строительства и функционирования линейных сооружений // Экологическое право. 2006. № 2. С. 16-25.
[4] Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С.А. Боголюбова. – Москва: Проспект, 2015. С. 381.
[5] См.: постановление Правительства РФ от 03.12.2014 № 1300 «Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов» // Собрание законодательства РФ. 15.12.2014. № 50. Ст. 7089.
Энергоюристы онлайн — первый в России специализированный сервис правовой онлайн-поддержки в энергетике.
