Ценовые зоны теплоснабжения: юридическая реальность и перспективы

 

Антонина Федосова

Автор канала «ЖКХ от первого лица»
Эксперт портала «Правовые аспекты энергоснабжения. Консалтинг»

 31.07.2017 поменялось регулирование рынка теплоснабжения. Федеральным законом от 29.07.2017 № 279-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее – Закон о теплоснабжении). Цель изменений – либерализация отрасли, основанная на принципах конкуренции способов теплоснабжения конкретного потребителя.

База предложенной модели – нерегулируемые цены на тепловую энергию (отопление). В отличии от тарифов нерегулируемые цены рассчитываются не путем прямой калькуляции расходов на производство ресурса, а с учетом возможной стоимости тепловой энергии, производимой на условном альтернативном источнике с использованием наиболее эффективных доступных технологий (см. Правила определения в ценовых зонах теплоснабжения предельного уровня цены на тепловую энергию (мощность), включая правила индексации предельного уровня цены на тепловую энергию (мощность), утв. постановлением Правительства РФ от 15.12.2017 № 1562).

Такой способ установления цены на тепловую энергию (отопление) получил неофициальное название «альтернативная котельная» или «альткотельная». Территория, где реализуется указанный ценовой подход, называется «ценовая зона теплоснабжения».

Ценовая зона теплоснабжения: целевая модель

В целевой модели на единую теплоснабжающую организацию (далее – ЕТО) возлагается ответственность за эффективное и надежное функционирование системы теплоснабжения. ЕТО самостоятельно определяет объем инвестиций в систему теплоснабжения, а их возврат обеспечивает через оплату потребителями тепловой энергии по свободным ценам (ч. 8-18 ст. 23.13 Закона о теплоснабжении).

Административный компонент в этих отношениях сведен к минимуму: единственное ограничение – цена для потребителя не должна превышать утверждённый в регионе предельный уровень цены, рассчитанный по методу альтернативной котельной (ст. 23.4 Закона о теплоснабжении).

Также, если обязательства по построению системы надежного и качественного теплоснабжения не будут исполнены, у ЕТО возникает ответственность:

  • штрафы (в пользу потребителей) за нарушение показателей качества (ст. 23.9 Закона о теплоснабжении);
  • штрафы за неисполнение предписания муниципалитета об устранении нарушений в части качества (до 1 млн. руб. – в соответствии со ст. 19.5 КоАП РФ).

Такая модель ориентирована на достижение рыночного саморегулирования. У ЕТО появляются возможности и стимул для оптимизации, развития и повышения надежности системы при условии установления конкурентной цены на тепло. У потребителя же есть свобода выбора между централизованным теплоснабжением (через ЕТО) и индивидуальным теплоснабжением (через строительство индивидуального теплоисточника).

Инструменты реализации метода «альтернативная котельная»

Для реализации отношений по модели альткотельной законом предусмотрены следующие инструменты.

Ценообразование.

Договоры теплоснабжения с потребителями (включая коммунальный сектор) заключаются по свободной цене (ст. 23.4 Закона о теплоснабжении). Закон не содержит четких критериев ее формирования, но есть три момента:

  1. Цена не должна превышать предельный уровень цены, утвержденный в регионе (уполномоченным органом) по методу альтернативной котельной.
  2. Дифференциация цен для потребителей должна осуществляться исходя из экономически обоснованных различий (п. 19(3) Правил организации теплоснабжения в РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 08.08.2012 № 808 (далее – Правила теплоснабжения)).
  3. Муниципалитет и ЕТО могут установить дополнительные гарантии для граждан по сдерживанию роста цены, которые обеспечат плавный рост договорной цены до уровня цены альтернативной котельной (ч. 17 ст. 23.13 Закона о теплоснабжении и Правила определения в ценовых зонах теплоснабжения сторонами соглашения об исполнении схемы теплоснабжения размера коэффициента к предельному уровню цены на тепловую энергию (мощность) и срока его применения, утв. постановлением Правительства РФ от 23.07.2018 № 860).

Проблема ценообразования заслуживает отдельного внимания, т.к. ряд аспектов установления цены по методу «альтернативная котельная» с правовой точки зрения реализован несовершенно.

В законе, например, отсутствует указание на применимую цену для случаев, когда стороны не смогут договориться о свободной цене. Хотя логичным выходом из этой ситуации является применение предельного уровня цены, рассчитанного по методу «альтернативная котельная», отсутствие указания на это в законе с высокой долей вероятности приведет к многочисленным спорам ЕТО с потребителями и контролирующими органами. В итоге все может свестись к том, что на практике ЕТО будет вынуждена доказывать в суде и в антимонопольном органе экономическую обоснованность своей цены с учетом «затратного» метода. А это уже по сути возврат к «стандартному» тарифному регулированию, весьма далекому от целевых принципов формирования цены по методу альткотельной.

Соглашение об исполнении схемы теплоснабжения.

В случае присвоения статуса ценовой зоны теплоснабжения, ЕТО обязана заключить с муниципалитетом соглашение о выполнении мероприятий по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения. Стороны должны договориться и о том, как ЕТО обеспечит исполнение своих обязательств: путем банковской гарантии, страхования риска ответственности, с использованием иного способа обеспечения, предусмотренного ГК РФ (ч. 16 ст. 23.13 Закона о теплоснабжении).

За надлежащей реализацией соглашения осуществляется муниципальный контроль, по результатам которого ЕТО может быть выдано обязательное к исполнению предписание (ч. 12-14 ст. 23.13 Закона о теплоснабжении).

Очевидна сложная правовая природа соглашения об исполнении схемы теплоснабжения.

С одной стороны, речь идет о гражданско-правовом обязательстве, исполнение которого обеспечивается по правилам ГК РФ. При этом сторона сделки, которая планирует получить от ЕТО финансовое обеспечение (муниципалитет), не финансирует исполнение обязательств – инвестиции ЕТО в строительство окупаются лишь за счет цены альтернативной котельной.

С другой стороны, в соглашении проявляются черты публичных отношений, контролируемых с применением административных инструментов.

Обращают на себя внимание некоторые недоработки в вопросах регулирования соглашения (возможность произвольного установления сторонами размера обеспечения, отсутствие действенных инструментов понуждения ЕТО к исполнению соглашения и т.п.), которые значительно снижают «прозрачность» входа и работы ЕТО в ценовой зоне, а также могут препятствовать эффективной реализации соглашения.

Ответственность за некачественную поставку.

Ценовая зона предполагает наличие у ЕТО обязанности снизить потребителю размер платы по договору, если не выдержаны среднесуточные параметры качества ресурса.

Законодательство регламентирует порядок такого снижения в приложении № 1 и 2 Правил теплоснабжения. Усовершенствованы нормы, регулирующие процедуру фиксации нарушений – проверка проводится в течение 2-х часов с момента сообщения о нарушении параметров качества. Соответствующий акт составляется в течение суток (п.п. 124 (10), 124 (11) Правил теплоснабжения).
Подобное нововведение направлено на стимулирование ЕТО к реализации технических мероприятий, учтенных в схеме теплоснабжения, которые должны способствовать повышению эффективности и надежности функционирования системы теплоснабжения.

Между тем, определенную сложность в практическом снижении платы представляет необходимость предварительного согласования ЕТО и потребителем параметров качества теплоснабжения, а также величины снижения платы. В связи с тем, что нормативные ориентиры качества и снижения цены на сегодня не заданы, процесс достижения договоренности в этой части потенциально может представлять собой дополнительную конфликтную область, затрудняющую эффективную реализацию самой идеи альткотельной.

Этапы перехода на метод альткотельной

Переход на метод альтернативной котельной является для каждого муниципального образования добровольным и состоит из следующих этапов.

  1. Органы муниципальной власти и ЕТО оценивают местные особенности рынка теплоснабжения, прорабатывают возможные ценовые последствия, заручаются поддержкой органов власти субъекта, включая губернатора, и подают заявление в Министерство энергетики РФ об отнесении муниципального образования к ценовой зоне теплоснабжения (ст. 23.3 Закона о теплоснабжении).
  2. Минэнерго проверяет представленные документы, совместно с ФАС и Минстроем проводит собственную оценку последствий перехода муниципального образования в ценовую зону и формирует для Правительства РФ предложение об отнесении или неотнесении муниципального образования к ценовой зоне теплоснабжения (приказ Минэнерго России от 26.03.2018 № 202 «Об утверждении Порядка подготовки предложений об отнесении или неотнесении поселений, городских округов к ценовым зонам теплоснабжения»).
  3. Правительство РФ принимает решение об отнесении или неотнесении муниципального образования к ценовой зоне теплоснабжения. В случае одобрения перехода муниципального образования на метод альтернативной котельной, начинается переходный период (ст. 2, ч. 4 ст. 23.3 Закона о теплоснабжении). В переходный период сохраняется прежнее регулирование.
  4. В рамках переходного периода участникам рынка в муниципальном образовании дается семь месяцев на то, чтобы актуализировать схему теплоснабжения, заключить соглашение об исполнении схемы, согласовать с потребителями нерегулируемую цену на тепло (с учетом метода альтернативной котельной). После этого тарифный орган субъекта РФ утверждает предельный уровень цены на тепловую энергию. С этого момента переходный период считается завершенным, а новая модель рынка – внедренной (ст.ст. 23.6, 23.13 Закона о теплоснабжении).

Заключение

На сегодняшний день дать однозначную оценку качеству правового регулирования метода альтернативная котельная пока не представляется возможным, т.к. соответствующие нормы законодательства еще не прошли реальной практической апробации. В 2018 году к ценовой зоне отнесено только одно муниципальное образование – г. Рубцовск (Алтайский край). В 2019 году внедряется альтернативная котельная в Ульяновске, Барнауле, р.п. Линево.

Между тем, анализ регламентирующих документов уже сейчас позволяет обнаружить необходимость их некоторой доработки.

В частности, очевидна целесообразность как минимум следующих шагов по совершенствованию регулирования:

  • регламентация порядка формирования ценовых условий по методу альтернативной котельной, а также совершенствование порядка согласования с потребителями энергии прочих условий договоров теплоснабжения;
  • совершенствование механизмов реализации ответственности ЕТО за неисполнение обязательств по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения. 


***

Юридический консалтинг по вопросам работы в ценовых зонах теплоснабжения

05 Декабря 2019 года