Ранее мы уже обращались к правовым вопросам, связанным с утверждением и применением сводного прогнозного баланса производства и поставок электрической энергии (мощности) в рамках Единой энергетической системы России (далее – сводный прогнозный баланс). При этом озвученные почти 10 лет назад проблемы по-прежнему остаются актуальными, требуют дополнительного осмысления и скорейшего решения.
Экономическая обоснованность прогнозных величин, включаемых в сводный прогнозный баланс
Сводный прогнозный баланс служит основой для расчета тарифов в электроэнергетике и непосредственно влияет на их размер.
Это следует из пп. «а» п. 3 Порядка формирования сводного прогнозного баланса производства и поставок электрической энергии (мощности) в рамках Единой энергетической системы России по субъектам РФ, утв. приказом ФСТ России от 12.04.2012 № 53-э/1 (далее – Приказ ФСТ № 53-э/1). Он предусматривает, что сводный прогнозный баланс формируется в целях расчета регулируемых цен (тарифов) на электрическую энергию и мощность, подлежащих государственному регулированию в соответствии с Федеральным законом от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее – Закон № 35-ФЗ).
Корреляция регулируемых тарифов в электроэнергетике с содержанием сводного прогнозного баланса вытекает и из положений Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утв. постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178 (далее – Основы 1178) (см., например, абз. 6, 7, 9, 10 п. 65.1, абз. 1, 4 п. 65.2, п. 67, абз. 11 п. 78, п. 80, абз. 11 п. 82, абз. 6 п. 81.5 и др.).
При этом п. 1 ст. 6 Закона № 35-ФЗ определяет базовые основы организации экономических отношений в электроэнергетике, среди которых следует особо выделить принцип обеспечения экономически обоснованной доходности инвестированного капитала, используемого при осуществлении субъектами электроэнергетики видов деятельности, в которых применяется государственное регулирование цен (тарифов).
В области ценообразования базу для обеспечения реализации вышеуказанного принципа составляет адекватное интересам участников рынка экономически обоснованное тарифное регулирование.
Это логически вытекает, например, из положений:
пункта 2 статьи 29.2 Закона № 35-ФЗ, согласно которому предметом государственного контроля (надзора) за регулируемыми государством ценами (тарифами) в электроэнергетике является экономическая обоснованность расходов и иных показателей, учитываемых при государственном регулировании цен (тарифов);
подпунктов 3, 4 пункта 23 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утв. постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178, согласно которым приобщаемое к делу об установлении цен (тарифов) экспертное заключение помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать анализ экономической обоснованности расходов по статьям расходов, а также анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования организаций, осуществляющих регулируемую деятельность.
Учитывая, что содержание сводного прогнозного баланса непосредственно воздействует на величину регулируемых тарифов в электроэнергетике, необходимость соблюдения требования экономической обоснованности очевидна и при его формировании. Соответственно, законность сводного прогнозного баланса напрямую зависит от соответствия включаемых в него прогнозных величин параметрам экономической обоснованности.
Отсутствие четких ориентиров экономической обоснованности прогнозных величин, включаемых в сводный прогнозный баланс
«Оператором» сводного прогнозного баланса является ФАС России (см. п. 5.3.28 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 331).
При этом законодательство не содержит четкой методологии определения прогнозных величин, включаемых в сводный прогнозный баланс, что, однако, не мешает ФАС России определять и утверждать их на ежегодной основе.
Если в качестве примера рассмотреть вопрос определения размера заявленной мощности потребителей услуг по передаче электроэнергии по объектам электросетевого хозяйства единой национальной (общероссийской) электрической сети (далее – ЕНЭС) для последующего включения указанного размера в сводный прогнозный баланс, то мы увидим следующую картину.
Из норм, регламентирующих действия ФАС России при определении прогнозных величин размера заявленной мощности, следует лишь только то, что ФАС России определяет в сводном прогнозном балансе прогнозные величины по информации, представленной организацией по управлению ЕНЭС и сформированной с учетом предложений потребителей услуг по передаче электрической энергии по сетям, отнесенным к ЕНЭС (см. абз. 5 п. 60 Основ 1178, п. 6 Приказа ФСТ № 53-э/1).
Это значит, что, реализуя свою компетенцию по определению прогнозных величин размера заявленной мощности потребителей услуг, ФАС России должна учитывать предоставляемую в ее адрес от организации по управлению ЕНЭС информацию, которая, в свою очередь, формируется с учетом предложений потребителей услуг.
Но по смыслу вышеприведенных норм необходимость учета ФАС России (при определении прогнозных величин размера заявленной мощности потребителей услуг) предоставляемой в ее адрес информации не свидетельствует об обязательности определения ФАС России прогнозных величин размера заявленной мощности конкретных потребителей услуг именно в том размере, который предложен организацией по управлению ЕНЭС или же потребителями ее услуг.
Это связано с тем, что нормы законодательства не предписывают ФАС России в безусловном порядке принять произведенные сетевой организацией расчеты и транслировать их в неизменном виде в сводный прогнозный баланс. Такие расчеты достаточно всего лишь «учесть».
Таким образом, предоставляемые в ФАС России предложения организации по управлению ЕНЭС и потребителей ее услуг в части прогнозных величин заявленной мощности могут быть восприняты лишь в качестве одного из возможных факторов определения ФАС России конкретной величины размера заявленной мощности.
Соответственно, законодательство не исключает возможность различия в размерах величин, представленных на рассмотрение в ФАС России, и величин, впоследствии учтенных ФАС России в сводном прогнозном балансе.
Но одновременно с этим законодательство не содержит ответов на вопросы о том, какой конкретно должна быть величина, включаемая ФАС России в сводный прогнозный баланс, а также в каком порядке и каким конкретно образом она должна определяться.
Проблемы отсутствия методики определения величин, включаемых в сводный прогнозный баланс
Очевидно, что отсутствие четкой методологии определения прогнозных величин, включаемых в сводный прогнозный баланс, не способствует обеспечению прозрачности данного процесса и может явиться источником неограниченного субъективизма, а также непредумышленных ошибок лиц, отвечающих за определение конкретных величин.
Учитывая корреляцию прогнозных ставок сводного прогнозного баланса с регулируемыми ценами в электроэнергетике, такие действия в конечном итоге могут вылиться в некорректное (экономически необоснованное) тарифообразование.
Отсутствие четкой методологии может свидетельствовать и об отсутствии эффективных инструментов возможной независимой экспертной оценки величин, де-факто включаемых в сводный прогнозный баланс, а также о бесперспективности последующего судебного оспаривания данных величин (например, при условии их несоответствия ставкам, определенным экспертным путем).
К такому выводу потенциальный проверяющий может прийти путем нехитрой логической операции: ввиду отсутствия утвержденной методики определения прогнозных величин, их объективность невозможно проверить и подвергнуть сомнению, следовательно, определенные и утвержденные ФАС России величины ничему не противоречат, в связи с чем они не могут быть признаны незаконными.
Учитывая значимость сводного прогнозного баланса для всего рынка электроэнергетики, такое положение дел является неприемлемым и требует скорейшего устранения существующих пробелов в правовом регулировании.
В частности, очевидна необходимость выработки и закрепления на нормативном уровне четкой методики определения прогнозных величин, включаемых в сводный прогнозный баланс, и обеспечивающей соблюдение принципа экономически обоснованной доходности инвестированного капитала, используемого при осуществлении субъектами электроэнергетики регулируемых видов деятельности.
При этом повышение объективности такой методологии требует, на наш взгляд, обязательного привлечения к ее разработке широкого круга экспертов, представляющих не только органы государственной власти, но и субъектов электроэнергетики, чьи интересы сводный прогнозный баланс непосредственным образом затрагивает.
Энергоюристы онлайн — первый в России специализированный сервис правовой онлайн-поддержки в энергетике.
