М.Муравьева. Тенденции правового регулирования выбросов парниковых газов в энергетическом секторе

: Публикации; 12 августа 2016

М.Муравьева. Тенденции правового регулирования выбросов парниковых газов в энергетическом секторе

Марина Муравьева, эксперт портала «Правовые аспекты энергоснабжения»

В своей статье автор приводит обзор действующего нормативного регулирования выбросов парниковых газов компаниями энергетики (как основных эмитентов таких выбросов), а также реализует анализ основных направлений трансформации регуляторной среды в данной сфере.

Актуальность правовых аспектов охраны озонового слоя и климата Земли для компаний энергетики как основных эмитентов выбросов парниковых газов сегодня не вызывает сомнений (1).

В конце XX века был принят ряд международно-правовых документов по вопросам охраны озонового слоя, в частности: Мировой план действий по озоновому слою 1977 года, Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 года, Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой 1987 года, Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата от 11 декабря 1977 года.

В настоящее время внимание государств обращено в целом к глобальным проблемам изменения климата, что, в частности, подтверждается итогами прошедшей в Париже (Франция) в декабре 2015 года 21-ой конференции Рамочной конвенции ООН об изменении климата (далее – РКИК ООН).

12 декабря 2015 года 195-ю странами и Евросоюзом было принято соглашение (Paris agreement) (2), определяющее цели и рамки многостороннего сотрудничества в связи с изменением климата на период после 2020 года (3). В пресс-релизе РКИК ООН процитированы слова Исполнительного секретаря РКИК ООН Кристианы Фигейрос: «Будущие поколения будут, я уверена, отмечать 12 декабря 2015 как день, когда сотрудничество, видение, ответственность, общая человечность и забота о нашем мире заняли центральное место» (4).

В соответствии с Парижским соглашением одной из целей сторон в контексте укрепления глобального реагирования на угрозу изменения климата является удержание прироста глобальной средней температуры намного ниже 2°С сверх доиндустриальных уровней, с приложением усилий в целях ограничения роста температуры до 1,5°С (статья 2). В этих целях каждая Сторона Парижского соглашения подготавливает, сообщает и сохраняет последовательные определяемые на национальном уровне вклады («successive nationally determined contributions») по достижению пиковых уровней глобальных выбросов парниковых газов. Каждая Сторона сообщает определяемый на национальном уровне вклад раз в пять лет (статья 4, пункт 9). Парижским соглашением предусмотрены возможность корректировки существующих вкладов в сторону их увеличения, а также необходимость учета Сторонами своих вкладов (статья 4, пункты 1, 2, 11, 13).

В Соглашении особо отмечено, что стороны должны предпринимать действия по сохранению и повышению качества различных поглотителей и накопителей парниковых газовых, включая леса (статья 5, пункт 1).

Очевидно, что эффективность Парижского соглашения в деле решения глобальной экологической проблемы изменения климата и охраны озонового слоя будет зависеть от совместного выполнения договоренностей, в том числе представленных «вкладов» в общую задачу сокращения парниковых газов, всеми сторонами Парижского соглашения, а также научной проработки и обоснования принятых решений.

Присутствие России в мировом сообществе, осознание себя его частью и понимание общей судьбы на своей земле (согласно преамбуле Конституции Российской Федерации) предполагают ее активное участие в международном сотрудничестве, в том числе по вопросам охраны озонового слоя и сохранения климата Земли.

Как следует из распоряжения Правительства Российской Федерации от 14.04.2016 N 670-р, в соответствии с пунктом 1 статьи 11 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» Правительством Российской Федерации одобрено представленное МИДом России и Минприроды России согласованное с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти Парижское соглашение, заместителю Председателя Правительства Российской Федерации поручено подписать указанное Парижское соглашение от имени Российской Федерации.

22 апреля 2016 года в числе 175 стран Россией подписано Парижское соглашение (ожидается, что ратификация соглашения произойдет не ранее 2019-2020 годов (5)).

В связи с изложенным возникает вопрос о действующем национальном регулировании выбросов парниковых газов, а также возможных направлениях и последствиях для компаний энергетики (как владельцев источников выбросов парниковых газов) имплементации положений Парижского соглашения.

Отмечается, что Россия, по сути, приступила к определению т.н. «национального вклада» в дело сохранения климата Земли еще до принятия Парижского соглашения (6). Так, указом Президента Российской Федерации от 30.09.2013 № 752 «О сокращении выбросов парниковых газов» Правительству Российской Федерации поручено обеспечить к 2020 году сокращение объема выбросов парниковых газов до уровня не более 75 процентов объема указанных выбросов в 1990 году.

Во исполнение указа Президента Российской Федерации от 30.09.2013 № 752 распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.04.2014 N 504-р был определен План мероприятий по обеспечению к 2020 году сокращения объема выбросов парниковых газов до уровня не более 75 процентов объема указанных выбросов в 1990 году (далее – План мероприятий).

План мероприятий (в редакции распоряжения Правительства РФ от 11.05.2016 N 877-р) предусматривает набор мер государственного регулирования объема выбросов парниковых газов, в т.ч., разработку:

плана действий («дорожной карты») по сокращению объема выбросов парниковых газов в государственном секторе экономики Российской Федерации (сентябрь 2016 г.);
концепции и плана действий по сокращению объема выбросов парниковых газов в Российской Федерации на период до 2020 года и на перспективу до 2030 года (сентябрь 2017 г.);
концепции проекта федерального закона «О государственном регулировании выбросов парниковых газов» (июнь 2018 г.).

Кроме того, распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.04.2015 N 716-р утверждена Концепция формирования системы мониторинга, отчетности и проверки объема выбросов парниковых газов в Российской Федерации (далее – Концепция), предусматривающая формирование нормативно-правовой, методической и институциональной среды для внедрения и функционирования этой системы с вовлечением в нее хозяйствующих субъектов.

В соответствии с разделом IV Концепции для формирования системы мониторинга, отчетности и проверки объема выбросов парниковых газов на уровне организаций необходимо разработать и принять нормативные правовые акты, касающиеся, в т.ч.:

обязанности организаций осуществлять мониторинг и представлять в уполномоченные государственные органы исполнительной власти сведения (отчеты) об объемах выбросов и о сокращении выбросов парниковых газов;
установления критериев для идентификации организаций, на которых возлагается обязанность по осуществлению мониторинга и представлению в уполномоченные государственные органы исполнительной власти отчетов (сведений) об объемах выбросов парниковых газов, а также об организационных и операционных границах, в пределах которых организации учитывают выбросы парниковых газов;
методических указаний и руководств по количественному определению объема выбросов парниковых газов организациями;
единых требований к содержанию отчета о выбросах парниковых газов и стандартной формы представления сведений об объемах выбросов парниковых газов и о реализации мероприятий (проектов) по их сокращению, в том числе с использованием механизмов государственной поддержки, а также инструкции по заполнению такой формы;
установления порядка осуществления уполномоченными государственными органами исполнительной власти сбора, проверки и регистрации отчетов организаций о выбросах парниковых газов.

Согласно разделу V Концепции формирование системы мониторинга, отчетности и проверки объема выбросов парниковых газов в Российской Федерации будет осуществляться в 2015 - 2020 годах поэтапно с постепенным охватом и вовлечением в нее различных регионов, секторов экономики и организаций.

На I этапе (2015 - 2016 годы) предполагалось сформировать нормативно-правовую, методическую и институциональную базу для внедрения и функционирования системы мониторинга, отчетности и проверки объема выбросов парниковых газов в Российской Федерации с вовлечением в нее крупнейших организаций в ключевых секторах экономики, разработать методические рекомендации по осуществлению инвентаризации антропогенных выбросов из источников парниковых газов в субъектах Российской Федерации с их апробацией в нескольких пилотных регионах, обеспечить представление начиная с 2016 года ежегодных сведений о выбросах парниковых газов наиболее крупными промышленными и энергетическими организациями и компаниями с объемом прямых выбросов парниковых газов более 150 тыс. тонн CO2-эквивалента в год.

На II этапе (2017 - 2018 годы) предполагается реализовать меры, направленные на совершенствование системы мониторинга, отчетности и проверки объема выбросов парниковых газов в Российской Федерации с внедрением этой системы в другие сектора экономики и организации с учетом косвенных энергетических выбросов парниковых газов и обязать все без исключения организации с объемом выбросов парниковых газов более 50 тыс. тонн CO2-эквивалента в год представлять отчеты о выбросах парниковых газов с 2017 года.

На III этапе (2019 - 2020 годы) необходимо принять решения о дальнейшем совершенствовании системы мониторинга, отчетности и проверки объема выбросов парниковых газов в Российской Федерации с учетом Концепции, плана действий по сокращению выбросов парниковых газов в Российской Федерации на период до 2020 года и на перспективу до 2030 года и плана действий по сокращению объема выбросов парниковых газов в государственном секторе экономики Российской Федерации, предусмотренных соответственно пунктами 16 и 17 Плана мероприятий.

Из предусмотренных Планом мероприятий и Концепцией нормативных документов в настоящее время приказом Минприроды России от 30.06.2015 № 300 утверждены методические указания и руководство по количественному определению объема выбросов парниковых газов организациями, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность в Российской Федерации (далее – Методические указания), вступившие в силу с 01 января 2016 года.

Методические указания устанавливают порядок количественного определения выбросов парниковых газов в организациях, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность в Российской Федерации, для целей мониторинга, отчетности и проверки объема выбросов парниковых газов в соответствии с Концепцией, закрепляют категории источников выбросов и парниковые газы, подлежащие учету в организациях, сборник методик количественного определения выбросов парниковых газов по категориям источников, значения потенциалов глобального потепления парниковых газов.

В соответствии с п. 3 Методических указаний данный документ предназначен для организаций, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность на территории Российской Федерации, в результате осуществления которой происходят выбросы парниковых газов в атмосферу.

На основании п. 4 указанного нормативного правового акта количественное определение объемов выбросов парниковых газов осуществляется за календарный год в целом по организации, либо отдельно для каждого филиала и обособленного подразделения. В случае наличия у организации филиалов или обособленных подразделений, расположенных на территории нескольких субъектов Российской Федерации, количественное определение выбросов и подготовка сведений о выбросах осуществляются отдельно для филиалов или обособленных подразделений, расположенных на территории различных субъектов Российской Федерации.

Организации, указанные в п. 3 Методических указаний, должны:

документировать границы количественного определения выбросов парниковых газов и включить информацию о них в пояснительную записку к сведениям (отчету) о выбросах парниковых газов (п. 4);
идентифицировать и классифицировать по категориям источники выбросов парниковых газов, включить источники выбросов парниковых газов в пояснительную записку к сведениям (отчету) о выбросах парниковых газов (п. 6);
назначить лиц, ответственных за проведение работ по количественному определению выбросов парниковых газов и подготовку сведений (отчетов) о выбросах парниковых газов (п. 15);
ежегодно на основании исходных данных и расчета выбросов парниковых газов за отчетный период формировать сведения (отчет) о выбросах парниковых газов (п. 22);
хранить сведения (отчет) о выбросах парниковых газов в электронном и бумажном виде не менее 5 лет после окончания отчетного периода (п. 24);
подготавливать пояснительную записку к сведениям (отчету) о выбросах парниковых газов (п. 25).

Необходимо подчеркнуть, что обязанность по представлению указанных сведений (отчета) о выбросах парниковых газов в какой-либо государственный орган, равно как ответственность за нарушение предусмотренных Методическими рекомендациями обязанностей, в настоящее время не предусмотрены.

Справка

На сегодняшний день имеется ряд нормативно-правовых актов, предусматривающих обязанность отдельных субъектов по представлению отчетов (информации) по выбросам парниковых газов.

Так, приказом Минэнерго России от 23.07.2012 № 340 «Об утверждении перечня предоставляемой субъектами электроэнергетики информации, форм и порядка ее предоставления» установлена обязанность субъектов электроэнергетики, владеющих на праве собственности или ином законном основании объектами электроэнергетики, установленная генерирующая мощность которых в совокупности равна или превышает 500 кВт (с детализацией по отдельным объектам электроэнергетики, установленная генерирующая мощность каждого из которых равна или превышает 500 кВт) ежегодно представлять информацию по выбросам парниковых газов в Министерство энергетики Российской Федерации (до 20 февраля года, следующего за отчетным периодом).

Субъекты хозяйственной деятельности, реализующие проекты, отвечающие требованиям Рамочной Конвенции ООН об изменении климата и Киотскому протоколу к ней, в результате реализации которых уменьшаются выбросы или увеличивается сток (адсорбция, поглощение и т.п.) парниковых газов по отношению к предыдущему периоду, представляют в Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (или ее территориальные органы) отчеты о выбросах и стоках парниковых газов на территории Российской Федерации в соответствии с формой отчетности субъектов хозяйственной деятельности (предприятий и организаций) Российской Федерации о выбросах и поглощении парниковых газов (Приложение 1 к Порядку централизованного учета документов о выбросах и стоках парниковых газов и результатов климатических проектов, снижающих антропогенные выбросы или увеличивающих стоки парниковых газов субъектами хозяйственной деятельности, осуществляющими свою деятельность на территории Российской Федерации, утв. Приказом Росгидромета от 23.03.2001 № 40). Отчеты представляются до 1 апреля года, следующего за отчетным (одновременно при первичном представлении соответствующего проекта).

Следует отметить, что в 2015 году, на пороге Парижской конференции, Минэкономразвития России был подготовлен законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в части регулирования выбросов парниковых газов» (7), направленный на ограничение и сокращение выбросов парниковых газов в процессе осуществления хозяйственной и иной деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Законопроект предусматривал введение определения понятий «парниковые газы», «источник парниковых газов», наделение Правительства Российской Федерации полномочиями по установлению перечня парниковых газов, объем выбросов которых подлежит государственному регулированию в соответствии с международными договорами Российской Федерации, введению ограничений объема выбросов парниковых газов юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и утверждению экономических инструментов стимулирования сокращения объемов выбросов парниковых газов. Необходимость такого регулирования обосновывалась в законопроекте необходимостью выполнения международных договоров Российской Федерации.

Указанный проект получил отрицательную оценку бизнес-сообщества как преждевременной и необоснованной меры, не отвечающей международным обязательствам страны и устанавливающей неограниченные полномочия Правительства Российской Федерации по увеличению финансовой и административной нагрузки на промышленный сектор (прежде всего, компании угледобывающей промышленности и энергетики).

В заключение хотелось бы заметить, что, по мнению Международного энергетического агентства (МЭА), снижение выбросов только в энергетике (за счет повышения энергоэффективности, использования возобновляемых источников, увеличения доли атомной энергетики и гидроэнергетики) не дадут возможность достичь поставленной общей цели сокращения выбросов парниковых газов. При этом, по прогнозу МЭА, потребность в выработке электроэнергии за счет сжигания ископаемого топлива сохранится и к середине двадцать первого столетия (8).

Таким образом, учитывая ограниченный потенциал топливно-энергетического комплекса для достижения климатических целей, социальные аспекты деятельности компаний энергетики, представляется необходимым в процессе имплементации международных норм в рассматриваемой сфере изыскивать и учитывать дополнительные способы и возможности решения климатических проблем, а также предусматривать меры государственной поддержки сокращения выбросов парниковых газов.

(1) Согласно Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 13.11.2009 N 1715-р, «российский энергетический сектор - один из основных источников загрязнения окружающей среды. На его долю приходится более 50 процентов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и более 20 процентов сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы, а также более 70 процентов суммарной эмиссии парниковых газов в Российской Федерации».

(2) Conference of the parties. Twenty-first session. Paris 20 November to 11 December 2015. Adoption of the Paris agreement // URL: http://www.cop21.gouv.fr/wp-content/uploads/2015/12/l09r01.pdf (дата обращения: 15.07.2016).

(3) Парижское соглашение открыто для подписанию странами с 22 апреля 2016 года по 22 апреля 2017 года и вступает в силу на тридцатый день после того, как не менее 55 Сторон, на долю которых, по оценкам, приходится в совокупности как минимум 55% общих глобальных выбросов парниковых газов, сдадут на хранение свои документы о ратификации, принятии, одобрении или присоединении (статьи 20, 21).

(4) Press Release «Historic Paris Agreement on Climate Change 195 Nations Set Path to Keep Temperature Rise Well Below 2 Degrees Celsius». // URL: http://www.meteorf.ru/images/rkik/press-relis-rkik-OON-12-12-2015.pdf (дата обращения: 15.07.2016 г.).

(5) См. URL: http://tass.ru/pmef-2016/article/3368996 (дата обращения: 15.07.2016 г.).

(6) Россия рассчитывает к 2030 г. уменьшить выброс парниковых газов до 70% от уровня 1990 г. (URL: http://www.un.org/russian/news/story.asp?NewsID=25814#.V612jE9-Oih, дата обращения: 01.08.2016).

(7) Текст законопроекта доступен по ссылке URL: http://regulation.gov.ru/projects#npa=38651 (дата обращения: 15.07.2016).

(8) Информационный бюллетень Росгидромета «Изменение климата» №57 за октябрь-ноябрь 2015. С. 9. URL: http://global-climate-change.ru/downl/byulletenyo/Izmenenie_klimata_N57_2015.pdf (дата обращения: 15.07.2016).

Энергоюристы онлайн — первый в России специализированный сервис правовой онлайн-поддержки в энергетике.