Каримов Д.А.
главный юрисконсульт по административному
и налоговому праву ЗАО «ЭНЕРГОПРОМ МЕНЕДЖМЕНТ»
Харисов М.Н.
директор по правовым вопросам
ЗАО «ЭНЕРГОПРОМ МЕНЕДЖМЕНТ»
Фетисов А.В.
управляющий партнер руководитель практики
«Энергетика. Естественные монополии»
группы «Форма»
Анализ правомерности приостановления регулирующим органом процедуры утверждения тарифа
В своей работе авторы продолжают исследование поднятой в статье «Пределы проверки законности запросов регулирующего органа при установлении тарифов в электроэнергетике» проблемы юридического статуса запросов, направляемых регулирующими органами заявителям в рамках административных процедур установления тарифов. В частности, производится анализ допустимости приостановления регулирующим органом процедуры установления тарифа в случае, если заявитель не представил истребованную информацию, либо представил ее в иной (нежели запрашиваемой) форме.
Действующие в РФ Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178 (далее – Правила № 1178), предусматривают, что подача лицом заявления об установлении ряда цен (тарифов) влечет возникновение административного правоотношения – получив их, регулирующий орган обязан совершить определенные действия – зарегистрировать заявление, провести экспертизу содержащихся в нем предложений, рассмотреть их и т.д. (п.п. 20, 22, 24, 25). При этом и Правила № 1178, и действующий на основании п. 21 указанных правил Регламент установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, предусматривающий порядок регистрации, принятия к рассмотрению и выдачи отказов в рассмотрении заявлений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, утвержденный приказом Федеральной службы по тарифам от 28.03.2013 № 313-э (далее – Регламент), предусматривают некую последовательность к совершению таких действий.
Так, по общему правилу (в настоящей статье рассматривается только оно) в них определяются правила возбуждения административного дела и его рассмотрения. Например, в абз. 2 п. 20 Правил № 1178, абз. 1 п. 1 и абз. 1 п. 2 Регламента указано, что установление тарифа производится на основании предложений (то есть заявлений об установлении тарифов и (или) их предельных уровней, с прилагаемыми обосновывающими материалами (подлинники или заверенные заявителем копии)) путем рассмотрения дел, открываемых при получении таких заявлений. По результатам же рассмотрения предусмотрено принятие правового акта – решения регулирующего органа об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (гл. V Регламента). При этом каждое из предусмотренных действий (регистрация заявления, проведение экспертизы содержащихся в нем предложений, рассмотрение их и т.д.) совершается в определенное время, но уже после подачи заявления, то есть возникновения административного правоотношения.
Исходя из некой последовательности и порядка совершения тех или иных действий, а также наличия конечного результата, получение которого сопряжено с их совершением (целью или итогом процедуры исходя из ее назначения является установление тарифа, содержащегося, соответственно, в итоговом акте – решении регулирующего органа об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней), можно заключить, что названные Правила № 1178 и Регламент вводят административную процедуру установления тарифа. Правильность этого вывода подтверждается и другими нормативными актами, содержащими определение административной процедуры. Например, в Правилах разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и Правилах разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 № 373, именно таким образом определяется ее содержание (см., соответственно, абз. 1 п. 18 и абз. 1 п. 15).
С другой стороны, из этих же Правил следует, что установление некой административной процедуры свидетельствует об упорядоченности совершаемых при ее прохождении действий. Наличие порядка предусматривает необходимость их совершения в определенное время и место, соответственно, его нарушение рассматривается как неправомерная деятельность, что может повлечь определенные юридические последствия.
В связи с этим интересны подходы некоторых судов, которые к таким последствиям относят возможность остановки административной процедуры.
Среди таких действий, перечисленных в Правилах № 1178, называются те из них, которые определяют способ взаимодействия регулирующего органа с заявителем при прохождении административной процедуры установления тарифа, – запрос у них дополнительных материалов, в случае если регулирующему органу необходимо уточнить содержащиеся в заявлении предложения об уровнях цен (тарифов) или их обоснования (п. 19). Конкретный этап для направления таких запросов (далее – спорные запросы), их максимальное количество, другие ограничения при их направлении вышеприведенными нормами не установлен. Соответственно, учитывая, что дополнительные материалы могут быть запрошены у заявителя (то есть уже после подачи заявления), а принятием решения регулирующего органа об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней и последующим его доведением до заявителя дальнейшее совершение действий прекращается (п. 31, гл. V Регламента), полагаем, что спорные запросы могут направляться на любом этапе от подачи заявления и до принятия решения, что как было указано выше, составляет административную процедуру установления тарифа, то есть в любое время при ее прохождении.
Классифицируя спорные запросы, ВАС РФ называет их требованиями (определение от 16.07.2014 № ВАС-8298/14), и это является обоснованным, так как направление запроса влечет для адресата обязанность его исполнить («…организации, осуществляющие регулируемую деятельность, представляют их в течение 7 дней со дня поступления запроса»). Вместе с тем неисполнение названной обязанности на любом этапе прохождения административной процедуры, по мнению суда, влечет вполне определенные юридические последствия – регулирующий орган вправе остановить прохождение административной процедуры установления тарифа, а срок остановки поставить в зависимость от их представления.
В судебных актах нижестоящих судов такой подход объяснен следующим способом.
Суды установили, что заявитель, руководствуясь Правилами № 1178, обратился в Федеральную службу по тарифам (тогда она еще существовала) с заявлением об установлении тарифа на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети, а именно по ее объектам электросетевого хозяйства, принадлежащих заявителю на праве собственности, что также предусматривает прохождение названной процедуры. В ответ служба направила ему спорный запрос, где потребовала представить согласованныес третьим лицом (ОАО «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы») количественные характеристики услуг по передаче электрической энергии с использованием таких объектов. Заявитель указанные характеристики не представил, а служба остановила административную процедуру установления тарифа до их представления.
Признавая позицию службы обоснованной, суды отметили, что спорный запрос содержит обязанность по представлению документов, содержащих информацию, необходимую для установления тарифа, – она предусмотрена Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными постановлением Правительства РФ от 29.12.2001 № 1178, и Методическими указаниями по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 21.03.2006 № 56-э/1, и используется для его расчета. При таких обстоятельствах остановка в прохождении административной процедуры является обоснованной – она обусловлена невозможностью дальнейшего прохождения административной процедуры установления тарифа, а именно совершении дальнейших действий (например, проведения в ее рамках экспертизы заявлений в соответствии с п. 10 Регламента, что возможно лишь при наличии полного пакета прилагаемых к заявлению документов, в том числе содержащих и названную информацию)[1].
С другой стороны, анализ правил прохождения административной процедуры установления тарифа показывает, что на этом основании остановка процедуры и на такой срок произойти не могла, что логично: как было указано выше, процедура предусматривает последовательность и порядок совершения тех или иных действий, а также наличие результата, получение которого сопряжено с их совершением: целью или итогом процедуры исходя из ее назначения является установление тарифа, содержащегося, соответственно, в итоговом акте – решении регулирующего органа об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, из чего следует, что фактически результатом процедуры является принятие указанного итогового акта. При таких обстоятельствах, фактически совершающиеся в ее рамках действия не носят самостоятельного характера, а представляют собой стандарт принятия такого акта[2]. Значит, исходя из правил АПК РФ, любая остановка в прохождении административной процедуры является препятствием к его принятию и, соответственно, считается правомерной, если соответствует стандарту принятия решения регулирующего органа об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней.
Такие стандарты действительно устанавливаются и в них выделяются конкретные случаи остановки прохождения административной процедуры. Из чего следует, что иные способы остановки не могут быть признаны правомерными.
Например, административные регламенты, принятые в соответствии с Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденными постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 (они предусматривают общие стандарты конструирования тех или иных административных процедур), прямо выделяют случаи приостановки или остановки (в том числе постоянной) прохождения административной процедуры. В частности, в силу подп. «г» п. 20 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций случаи приостановления прохождения административной процедуры должны содержаться в соответствующем административном регламенте. Аналогичных требований в Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг нет, однако в разработанных в соответствии с ними регламентах они указываются. В частности, подп. 1 п. 24, подп. 2 п. 45, п. 56 и абз. 1 и 2 п. 57 Административного регламента Федерального агентства железнодорожного транспорта предоставления государственной услуги по осуществлению пономерного учета железнодорожного подвижного состава и контейнеров, утвержденного приказом Министерства транспорта РФ от 25.07.2012 № 266, в рамках административной процедуры предусмотрена возможность приостановки прохождения административной процедуры в случае направления запроса об уточнении данных, а при его неисполнении в течение 10 дней с момента уведомления о запросе – окончательная остановка ее прохождения.
В свою очередь, Регламент предусматривает лишь один случай постоянной остановки прохождения административной процедуры, – когда регулируемая организация (заявитель) подала заявление, но не опубликовала предложение о размере цен (тарифов) и долгосрочных параметров регулирования (при применении метода доходности инвестированного капитала или метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки), подлежащих регулированию, в порядке, установленном стандартами раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 21.01.2004 № 24, или указанное опубликованное предложение не соответствует предложению, представляемому в орган регулирования. В такой ситуации прохождение административной процедуры оканчивается до принятия итогового акта принятием решения об отказе в открытии дела (в рассмотрении предложений) заявителю (органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации) и направлением соответствующего извещения (абз. 1 п. 5, абз. 2 п. 21, абз. 2 п. 28 Регламента).
Во всех остальных случаях прохождение процедуры окончено быть не может должно быть продолжено вплоть до принятия итогового акта – решения регулирующего органа об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней и извещения заявителя об этом. Регламент устанавливает лишь сроки прохождения процедуры или совершения в ее рамках отдельных действий (например, в соответствии с п. 4, если подается заявление об установлении тарифа, хотя ранее в отношении заявителя их регулирование не осуществлялось, они устанавливаются максимум 60 дней, на основании п. 10 экспертиза заявлений может длиться не более 6 месяцев и т.д.), влияющие на общую продолжительность ее прохождения.
Иными словами, регулирующий орган, который в рамках административной процедуры совершает те или иные действия, должен завершить эту процедуру, а остановить ее прохождение (постоянно или временно) до этого вправе лишь при наличии специальных правил. Следовательно, неисполнение спорного запроса само по себе не могло стать основанием для остановки административной процедуры установления тарифа до его исполнения – в законодательстве отсутствуют нормы, разрешающие это сделать.
На основании изложенного, получив заявление об установлении тарифа на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети, а именно по ее объектам электросетевого хозяйства, принадлежащих заявителю на праве собственности, Федеральная служба по тарифам должна была открыть дело о его установлении, совершать дальнейшие действия (перечислены выше) даже в отсутствие исполненного спорного запроса.
Вместе с тем на наш взгляд нельзя не заметить, что спорный запрос содержит обязанность по представлению документов, в которых содержится информация, действительно необходимая для установления тарифа, – она предусмотрена Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными постановлением Правительства РФ от 29.12.2001 № 1178, и Методическими указаниями по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 21.03.2006 № 56-э/1, и используется для его расчета. В частности, из анализируемых судебных актов следует, что под некими количественными характеристиками имелся в виду «объем услуг по передаче электрической энергии», который в силу п. 15 Правил № 1178 действительно участвует при расчете тарифа: «при использовании метода экономически обоснованных расходов (затрат) регулируемые цены (тарифы) рассчитываются на основе размера необходимой валовой выручки организации, осуществляющей регулируемую деятельность, полученной от реализации каждого вида продукции (услуг), и расчетного объема производства соответствующего вида продукции (услуг) за расчетный период регулирования».
При таких обстоятельствах ее отсутствие действительно могло повлиять на возможность совершения тех или иных действий в рамках административной процедуры установления тарифа, и влияет на возможность принятия итогового акта – решения регулирующего органа об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней – тариф сам по себе не посчитать, а значит, и не установить. Соответственно, рассматривая законность бездействия регулирующего органа с такой позиции, например, выразившегося в непринятии решения, нельзя сказать, что в нем имеется элемент противоправности – бездействие обусловлено не поведением административного органа, остановившего прохождение процедуры, а отсутствием самой возможности это сделать. Соответственно, с точки зрения ч.ч. 2 и 3 ст. 201 АПК РФ, устанавливающих правила оценки действий и бездействия административных органов, его бездействие не может считаться незаконным.
С другой стороны, бездействие нельзя считать правомерным, когда такая возможность в действительности была – например, та же информация получена в иной форме, а не в истребованных документах (для установления тарифа нужна именно информация, а не конкретный документ). В этом случае возможность для прохождения административной процедуры установления тарифа сохранилась, включая возможность принятия итогового акта. Соответственно, остановка административной процедуры установления тарифа в связи с неисполнением спорного запроса и до его исполнения должны быть признаны незаконными – в действиях административного органа имеется элемент противоправности: Федеральная служба по тарифам должна была и могла открыть дело о его установлении, совершать дальнейшие действия (перечислены выше) даже в отсутствие исполненного спорного запроса, включая принятие итогового акта – решения об установлении цен (тарифов).
При этом в способах получения такой информации административный орган практически не ограничен.
В доктрине презюмируется правило о том, что при прохождении административных процедур административный орган должен самостоятельно установить те обстоятельства, которые необходимы ему для принятия итогового акта. Например, отмечается, что при их прохождении административный орган сам устанавливает все обстоятельства, имеющие значение для дела, с целью найти основания для применения материально-правовой нормы (принятия итогового акта)[3]. Он не связан мнением граждан или организаций о необходимости совершения тех или иных процессуальных действий и вправе самостоятельно и по своей инициативе осуществлять проверки по обстоятельствам дела, назначать экспертизы, вызывать специалистов и т.д.[4] Иными словами, в отсутствие исполнения спорного запроса регулирующий орган может быть не ограничен в возможности самостоятельно получить и использовать ту информацию, которую он связывает с его исполнением, но иным способом, соответственно, установив обстоятельства, физически необходимые для установления тарифа, то есть для прохождения тех или иных этапов административной процедуры установления тарифа и, соответственно, принятия итогового акта – решения регулирующего органа об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, а также завершения административной процедуры последующим его доведением до заявителя.
Аналогичной позиции придерживался ВАС РФ, который ту или иную информацию рассмотрел в качестве доказательств и отметил, что их сбор и раскрытие по общему правилу производятся при прохождении административной процедуры[5]. Учитывая, что такой подход высказан применительно к порядку производства по делам об административных правонарушениях (ее Президиум ВАС РФ и называет административной процедурой), его следует понимать таким образом, что должностные лица при прохождении производства используют любые доказательства при установлении необходимых им обстоятельств (ст. 26.1, ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ). С другой стороны, КоАП РФ в гл. 26 устанавливает определенные требования к получению доказательств. Из чего следует, что при несоответствии им информация, которую они содержат, не может быть использована в целях установления тех или иных обстоятельств. Полагаем, что позицию ВАС РФ можно применить и к порядку прохождения административной процедуры установления тарифа: несмотря на заявительный характер возбуждения дела при ее прохождении (в отличие от него дело об административном правонарушении по общему правилу и в силу ч. 1 и 3 ст. 28.1 КоАП РФ может быть возбуждено при наличии разных обстоятельств, в том числе и при непосредственном обнаружении события административного правонарушения) и различные результаты (в силу п. 1 и 2 ч. 1 ст. 29.9 предусматривается вынесение постановления о назначении административного наказания либо о прекращении производства по делу об административном правонарушении), ВАС РФ по результатам анализа порядка производства делает вывод применительно к любым административным процедурам, что обоснованно.
В рассматриваемом случае подход ВАС РФ позволяет заключить, что в отсутствие исполнения спорного запроса регулирующий орган не ограничен в возможности самостоятельно получить ту информацию, которую он связывает с его исполнением, любым способом. Вместе с тем использовать ее взамен информации, которая должна была быть представлена по запросу, он вправе в том случае, когда при ее получении были соблюдены соответствующие требования. Такая информация может применяться для установления обстоятельств, физически необходимых для установления тарифа, то есть для прохождения тех или иных этапов административной процедуры установления тарифа и, соответственно, принятия итогового акта – решения регулирующего органа об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, а также завершения административной процедуры последующим его доведением до заявителя.
В частности, возвращаясь к случаю, когда заявитель обратился в Федеральную службу по тарифам с заявлением об установлении тарифа на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети, а именно по ее объектам электросетевого хозяйства, принадлежащих ему на праве собственности, а служба потребовала представить согласованныес третьим лицом (ОАО «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы») объемы услуг по передаче электрической энергии с использованием таких объектов, заявитель вправе, а служба может использовать такую информацию, содержащуюся в любом представленном им документе: для прохождения процедуры в силу п. 15 Правил № 1178 требуется не истребованный документ, а содержащаяся в нем информация. Кроме того, и в этих правилах, и в Регламенте отсутствует запрет использовать информацию, не согласованную с третьим лицом, представленную по какой-то определенной спорным запросом форме, как и какие-либо определенные документы, в которых она может содержаться и т.д.
_________________
[1] См.: решение Арбитражного суда г. Москвы от 13.08.2013 по делу № А40-42459/2013, а также постановления Девятого арбитражного апелляционного суда от 08.11.2013 и Федерального арбитражного суда Московского округа от 17.03.2014 по тому же делу.
[2]Хазанов С.Д. К проблеме формирования института административных процедур// Административное право и процесс. 2005. № 4. С. 48; Хахалева Е.В. Некоторые вопросы судебного контроля за административно-правовыми действиями (бездействием)// Общество: политика, экономика, право. 2011. № 2. С. 165; Додин Е.В. Доказывание и доказательства в правоприменительной деятельности органов советского государственного управления. Одесса, 1976. С. 51, 52.
[3] Керимов М.К. Рассмотрение дел об административных правонарушениях: проблемы теории и практики правового регулирования: дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 75.
[4] Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношения граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 119; Кононов П.И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации: дис. … докт. юрид. наук. М., 2001. С. 100.
[5] Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.10.2011 № 5851/11, определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.2011 по тому же делу.
Энергоюристы онлайн — первый в России специализированный сервис правовой онлайн-поддержки в энергетике.
