А. Бороухин. Ограничение тарифов на коммунальные ресурсы предельными индексами

Любопытный вопрос возник в моей переписке с руководителем правового управления одного из муниципальных образований. На эту проблему я до сего момента смотрел только со стороны ресурсоснабжающих организаций (далее – РСО), для которых это одна из основных причин возникновения убытков. Однако выясняется, что буквальное содержание законодательства ставит в безвыходное положение и органы местного самоуправления (далее – ОМС), которые вынуждены в буквальном смысле слова «делать то – не знаю что».

Речь идёт о статье 6 Федерального закона от 26.12.2005 № 184-ФЗ (в ред. от 25.06.2012), которая обязывает ограничивать изменение размера платежей граждан за коммунальные услуги величинами предельных индексов. Сами такие индексы, в свою очередь, в силу Постановления Правительства РФ от 28.08.2009 № 708, устанавливаются исходя из доступности коммунальных услуг для населения, в отличие от тарифов, которые по общему правилу рассчитываются исходя из экономически обоснованных затрат регулируемых организаций.

Очевидно, что когда необходимость компенсации экономически обоснованных затрат делает услуги недоступными, два метода регулирования вступают в противоречие. В условиях изношенности российской коммунальной инфраструктуры, требующей всё возрастающих затрат на реконструкцию, и опережающего роста цен на топливо, подобные ситуации – скорее правило, чем исключение.

Определить порядок действий в таком случае и призвана рассматриваемая статья. При этом надо отметить, что срок её действия ограничен 01.01.2012, но действующие тарифы на 2012 год утверждались с учётом предельных индексов (что было отдельно разъяснено письмом Минрегиона РФ от 25.11.2011 № 32565-ИБ/14), и вполне вероятно, что политическая значимость задачи сдерживания тарифов для населения приведёт к дальнейшему продлению действия рассматриваемой нормы либо к установлению аналогичных правил в рамках других нормативных актов.

Согласно ч. 6, 6.1 рассматриваемой статьи, в случае, если увеличение размера платы граждан за коммунальные услуги превышает предельные индексы, размер платы должен быть приведён в соответствие с указанными индексами, для чего уполномоченные ОМС (в Москве и Санкт-Петербурге – органы исполнительной власти) производят пересмотр размера подлежащей внесению платы в порядке, установленном органами исполнительной власти субъектов РФ.

Применение данной статьи вызывает целый ряд вопросов, которые, как будет показано далее, не находят однозначных ответов:

1.         Плата за коммунальные услуги складывается из тарифа на соответствующий ресурс (энергию, воду, газ) и объёма его потребления (по прибору учёта или по нормативу). Что ограничивать – тариф, норматив, их произведение?

2.         Тарифы на коммунальные ресурсы в большинстве случаев устанавливают не ОМС, а органы исполнительной власти субъекта РФ. Нормативы с недавних пор – также они. Что в этом случае должны и могут сделать органы местного самоуправления для выполнения возложенной на них законом обязанности?

3.         Как РСО может компенсировать не возмещаемые в результате применения предельных индексов, но экономически обоснованные расходы?

 По первому вопросу ответ, казалось бы, достаточно очевиден. Ограничивать общий размер платы с учётом объёма потребления ресурса – противоречит здравому смыслу. Что если гражданин, квартира которого оснащена индивидуальными приборами учёта, увеличит своё потребление энергии, воды или газа? Очевидно, он должен в любом случае платить пропорционально потреблению, а не «упираться» в некий потолок, выше которого начнётся «безлимитный тариф». А ограничение норматива дискриминировало бы граждан, рассчитывающихся по приборам учёта, т.к. их платежи не подпадали бы под ограничение. В то же время, на практике в ряде случаев в регионах РФ ограничивался именно норматив, и причина принятия такого нелогичного, казалось бы, решения, – в ответе на второй вопрос.

 Что касается полномочий ОМС, то возможные варианты проще всего рассмотреть на примерах региональных нормативных правовых актов, принятых в различных субъектах РФ во исполнение ст. 6 Федерального закона от 26.12.2005 № 184-ФЗ. И здесь мы наблюдаем довольно пёструю картинку – противоречие в федеральном законодательстве каждый регион разрешает по-своему (сразу оговорюсь, что я исхожу только из буквального текста региональных нормативных актов и вполне допускаю, что практика их применения не вполне ему соответствует):

а)         Вариант, который кажется наиболее логичным и соответствующим закону лично мне, – установление ОМС предельных тарифов на отдельные виды коммунальных ресурсов, которые не отменяют тарифы, установленные органами исполнительной власти субъекта, но ограничивают их применение. В этом случае, помимо прочего, наличие двух официально утверждённых уровней тарифов предельно упрощает определение размера выпадающих доходов для РСО (о чём ниже). Хотя внешне подобная ситуация, когда тариф. утверждённый региональным органом, затем фактически «урезается» муниципальным, не может не вызывать удивления.

Такое решение проблемы прослеживается в Постановлении Правительства Самарской области от 24.11.2010 N 608 и Постановлении Правительства Свердловской области от 25.04.2007 N 361-ПП.

б)         Расширительная трактовка федерального закона, в силу которой «урезать» тарифы предлагается не только ОМС, но и органам регулирования субъекта РФ. Решение, на мой взгляд, логичное, но не вполне законное.

Подобный порядок предусмотрен Постановлением Правительства Тюменской области от 11.09.2007 N 212-п.

в)         «Урезание» только тарифов, регулируемых ОМС (что скрывается в т.ч. за формулировкой, предлагающей ОМС пересматривать тарифы «в пределах своей компетенции»). Учитывая, что бóльшая часть тарифов устанавливаются не ОМС, решение, на мой взгляд, нежизнеспособное.

Однако же такой вариант избран достаточно повсеместно. В пример можно привести Постановление Государственного комитета «Единый тарифный орган Челябинской области» от 27.12.2007 N 38/14, Постановление Правительства Иркутской области от 18.11.2009 N 346/125-пп, Постановление Правительства Курской области от 16.01.2009 N 2,  Постановление Госкомитета Республики Карелия по энергетике и регулированию тарифов от 28.03.2008 N 16.

г)         Фактическое перенесение принятия решения на уровень субъекта РФ, закреплённое в в Курганской области, где региональный тарифный департамент в каждом случае предписывает ОМС, какие конкретно решения им надо изменить (Постановление Департамента государственного регулирования цен и тарифов Курганской области от 09.06.2011 N 24-6).

д)         Весьма креативный подход, избранный в Ненецком АО, где в Приказе КГРЦТ НАО от 31.03.2010 N 24 предусмотрено, что «пересмотр размера платы за коммунальные услуги осуществляется путем начисления компенсации» без изменения тарифов как таковых.

Бóльшая же часть российских регионов предпочла от решения проблемы устраниться и либо не утвердила соответствующего порядка вообще, либо в региональных актах буквально повторила формулировки федерального закона.

 Не лучше обстоят дела и с ответом на третий вопрос – о порядке компенсации выпадающих доходов РСО. Данный вопрос достаточно обстоятельно был рассмотрен в Определении Конституционного Суда РФ от 08.02.2007 № 288-О-П, в котором КС РФ, сославшись сначала на фактически неработоспособную норму ч. 6 ст. 9 Федерального закона от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (производственные программы на практике ограничивать уже некуда), затем всё же отметил, что применение предельных индексов не исключает необходимости и возможности бюджетной компенсации вызванных этим расходов, в т.ч. за счёт федерального бюджета. Практика арбитражных судов также достаточно последовательно доказывает, что при должном правовом и документальном обосновании иска взыскание с бюджета убытков, вызванных применением мер государственного регулирования тарифов, в т.ч. установлением предельных индексов, реально (см., например, Определение ВАС РФ от 18.04.2011 № ВАС-3910/11).

Между тем, несмотря на указанную выше позицию КС РФ, компенсация таких расходов вне рамок судебного процесса в отношении РСО, не являющихся государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями, как минимум крайне затруднено, если не сделано невозможным, положениями бюджетного законодательства.

 Все перечисленные проблемы приводят к ситуации, когда регулирующим органам проще не применять механизм ограничения тарифов, предусмотренный статьёй 6 Федерального закона от 26.12.2005 № 184-ФЗ, а искусственно урезать конкретные статьи затрат РСО ещё на стадии утверждения тарифов для них с тем, чтобы рост ни одного из тарифов не превысил предельного индекса. При этом у РСО остаётся выбор – или оспаривать незаконно заниженный тариф, или сразу выходить с иском о взыскании убытков с бюджета. Тарифные споры гораздо сложнее в ведéнии и сопряжены с гораздо бóльшими рисками. Доказать причинно-следственную связь между применением индексов и занижением тарифа, если таковая прямо не отражена в тарифном решении, – также непростая задача.

Поэтому не могу согласиться с оптимистичным выводом об отсутствии неопределённости в рассматриваемой статье, к которому пришёл КС РФ в определении от 08.02.2007 № 288‑О‑П. И неопределённость, и явные противоречия в этой норме есть, и они создают реальные сложности для большинства РСО. Остаётся надеяться, что к завершению тарифной кампании на 2013 год нормативная база применения предельных индексов (коль скоро надеяться на их отмену вряд ли приходится) будет скорректирована и лишена описанных выше противоречий.

 

Источник: http://borouhin.com/posts/301

27 Июля 2012 года