М.Муравьева. Оформление прав на земельные участки для целей размещения линейных объектов: тенденции правового регулирования

 
эксперт интернет-проекта
«Правовые аспекты энергоснабжения»
 
Оформление прав на земельные участки для целей размещения линейных объектов: тенденции правового регулирования
 
В своей статье эксперт проекта ZHANЕ.ru Марина Муравьева рассуждает о тенденциях правового регулирования отношений, связанных с оформлением прав на земельные участки для размещения линейных объектов, в том числе предназначенных для обеспечения электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения
 
Анализ тенденций реформирования законодательства, регулирующего земельные отношения, позволяет сделать вывод о повышении внимания законодателя к вопросам предоставления и использования земельных участков для размещения[1] линейных объектов.
Указанное обстоятельство обусловлено особой конфигурацией, территориальным расположением таких объектов и соответствующих земельных участков, а также функциональным назначением, социальной значимостью и наличием публичного интереса в размещении ряда протяженных сооружений.
Содержание понятия «линейный объект» в настоящее время раскрывает Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ. В соответствии со статьей 1 указанного закона под линейными объектами понимаются линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» к линейным объектам относит дороги, линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), нефтепроводы, газопроводы и иные трубопроводы, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.
Общим для большинства линейных объектов является то, что они лишь частично ограничивают права собственника или иного пользователя земельного участка, на котором размещаются, и, как правило, не препятствуют разрешенному использованию земельных участков. В связи с этим оформление права собственности или аренды на такие земельные участки не всегда представляется целесообразным.
До 01 марта 2015 года к основным видам прав на земельные участки для целей строительства, эксплуатации линейных объектов относились собственность и аренда. Так, согласно действовавшей до 01 марта 2015 года редакции Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) для строительства объектов предоставление земельных участков из публичных земель осуществлялось, преимущественно, в собственность или аренду: с предварительным согласованием мест размещения объектов (без проведения торгов) или без такого согласования (на торгах). Для целей использования существующих наземных сооружений (в т.ч. линейных) собственники объектов могли получить земельные участки, на которых расположены объекты, в собственность или аренду, в порядке реализации исключительного права в соответствии со статьей 36 ЗК РФ. Пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 12.12.2011 N 427-ФЗ), в частности, предусматривал, что юридические лица могут переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на которых расположены линейные объекты, на право аренды таких земельных участков или приобрести такие земельные участки в собственность до 1 января 2015 года.
В целях «ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры» ЗК РФ закреплена возможность установления публичного сервитута (абз. 2 п. 3 ст. 23 ЗК РФ). В соответствии с действовавшей до 01 марта 2015 года редакцией статьи 274 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) для использования земельных участков в целях «прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов» мог быть установлен «частный» сервитут. Вместе с тем допустимость и порядок установления права ограниченного пользования земельным участком применительно к размещению линейных объектов нередко являлись предметом рассмотрения со стороны юридической науки[2]. Не сформировалась и единообразная судебная практика применения указанных норм.
Следует отметить, что Федеральным законом от 21 июля 2011 года N 257-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» статья 90 ЗК РФ была дополнена важным нормативным положением. В силу введенного пункта 8 статьи 90 ЗК РФ на земельные участки, где размещены подземные объекты трубопроводного транспорта, относящиеся к линейным объектам, оформление прав собственников объектов трубопроводного транспорта в порядке, установленном ЗК РФ, не требуется. При этом у собственников земельных участков возникают ограничения прав в связи с установлением охранных зон таких объектов.
23 июня 2014 года был подписан Федеральный закон № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 171-ФЗ). Закон кардинальным образом изменил с 01 марта 2015 года вектор правового регулирования отношений по предоставлению земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в том числе затронул вопросы предоставления земельных участков для целей размещения линейных объектов.
Законом № 171-ФЗ закреплена возможность заключения договора аренды земельных участков без проведения торгов в случае необходимости предоставления земельных участков юридическим лицам для размещения объектов, предназначенных для обеспечения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, связи, нефтепроводов, объектов федерального, регионального или местного значения(абз. 4 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ).
Закон № 171-ФЗ предусмотрел возможность заключения соглашения об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в случаях, установленных гражданским, земельным законодательством, федеральными законами, и, в частности, в случаях размещения линейных объектов, сооружений связи (ст. 39.23 ЗК РФ).
На необходимость реформирования норм о сервитутах указано в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, из которой следует, что имеющееся нормативное регулирование сервитутов в тексте ГК РФ недостаточно, главным образом вследствие отсутствия определения содержания сервитутов, хотя их содержание как вещных прав должно исчерпывающим образом определяться законом. Содержание каждого сервитута должно быть хотя бы укрупненно раскрыто в ГК РФ. В ГК РФ должен быть закреплен перечень возможных сервитутов. В связи с этим в литературе отмечается, что попытка более детального регулирования вопросов установления сервитута в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, нашедшая свое отражение в главе V.3 ЗК РФ, до появления соответствующих положений в ГК РФ, представляется обоснованной[3].
Вместе с тем «частный» сервитут в отношении публичных участков вызывает множество вопросов и критических оценок. В частности, в рамках совместной XVI Международно-практической конференции и IX Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения» (ноябрь 2015 г.) была высказана позиция о том, что новые нормы законодательства в той части, в которой данный институт ущемляет права арендаторов земельных участков, не учитывает статус линейных объектов и создает трудности при оформлении прав на возведенные объекты, требуют скорейшей доработки.
Кроме того, появился новый институт земельного законодательства - использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, без предоставления земельных участков и установления сервитута. В частности, установлена возможность эпизодического использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, в случаях капитального или текущего ремонта линейного объекта, а также размещения объектов, виды которых установлены Правительством РФ[4] (ст. 39.33 ЗК РФ). В данном случае использования земель или земельных участков земля рассматривается не как объект права собственности и иных прав либо средство производства (в сельском и лесном хозяйстве), а как пространственный базис, не требующий учета полезных свойств земли.
Законом № 171-ФЗ внесены изменения и в статью 274 ГК РФ в части уточнения целей установления сервитута. Ранее указанная в статье возможная цель установления сервитута - для «прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации» - заменена на общую цель «строительства, реконструкции и (или) эксплуатации линейных объектов, не препятствующих использованию земельного участка в соответствии с разрешенным использованием» (абз. 2 п. 1 ст. 274 ГК РФ в редакции Закона № 171-ФЗ). Необходимо подчеркнуть значимость указанного уточнения, закрепляющего принципиальную допустимость осуществления строительства, реконструкции всех линейных объектов на основании соглашения о сервитуте. Между тем, неоднозначность толкования нормативного регулирования относительно возможности осуществления строительства (и последующего оформления) линейных объектов на основании сервитута совсем не исключена. Речь идет о том, что по смыслу статьи 274 ГК РФ правом требования предоставления сервитута обладает собственник господствующей (существующей) недвижимой вещи.
Вышеизложенное свидетельствует о положительных тенденциях изменения правового регулирования по вопросу предоставления земельных участков для обеспечения строительства и функционирования линейных сооружений. Однако требуется продолжение работы по дальнейшему совершенствованию правового регулирования рассматриваемой институциональной среды в целях разрешения возникающих на практике вопросов.

1. В Земельном кодексе Российской Федерации под размещением объекта понимается строительство, реконструкция и (или) эксплуатация объекта (подп. 7 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации в ред. Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ).

2. Арсланалиев М.А. Публичные сервитуты при строительстве, размещении и эксплуатации линейных объектов // Предпринимательское право. 2008. Специальный выпуск; Волков Г.А., Голиченков А.К., Хаустов Д.В. Проблемы совершенствования правового регулирования публичных сервитутов для обеспечения строительства и функционирования линейных сооружений // Экологическое право. 2006. N 2. С. 16 - 25.

3. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный)/ под ред. С.А. Боголюбова. – Москва: Проспект, 2015. – С. 381.

4. См. Постановление Правительства РФ от 03.12.2014 N 1300 «Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов» // Собрание законодательства РФ. 15.12.2014. N 50. ст. 7089.

19 Января 2016 года